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Lección
Sociología
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Burocracia
y administración pública
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Citar como: Gómez Bahillo, C. (2001): "Burocracia y
administración pública", [en línea] 5campus.com, Sociología <http://www.5campus.com/leccion/burocracia>
[y añadir fecha consulta]
En este tema se recogen las principales ideas y planteamientos expuestos en
GOMEZ BAHILLO, C. La administración pública en una sociedad globalizada,
Revista de Gestión Pública y Privada, 4, 157-167, y en "La receptividad
en las adminis-traciones públicas", Revista de Gestión Pública y
Privada, 1, 77-88, así como en el libro de GOMEZ BAHILLO, C. y MARCUELLO
SERVOS, Ch. (1997), Sociedad, individuo y organización, Zaragoza, Ed. Egido,
pp. 69-94.
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1. La burocracia
Taylor revolucionó el sistema de fabricación
con la introducción de elementos racionales en el proceso productivo, que
afectaban a la división del trabajo y a la distribución de funciones,
proponiendo una organización racional y científica del trabajo en la que la
iniciativa individual del trabajador era sustituida por un nuevo sistema
organizativo dirigido y concretado en tareas, que le eran impuestas y estaban
señaladas en una normativa o reglamento. La incidencia que el taykorismo tuvo
en décadas posteriores repercutió también en la organización administrativa que
copió el modelo racional de diferenciación y distribución de tareas. H. Fayol trasladó el esquema taylorista a la
organización administrativa, para economizar 'tiempos muertos' y conseguir una
optimización de resultados. Su propuesta consistía en determinar aquellas
funciones que tienen un cierto carácter general, y que son comunes a todo tipo
de organizaciones: planeación y diseño de programas, organización, dirección, coordinación
del personal y control del cumplimento de los objetivos propuestos. Y para
desarrollarlas estableció unos principios que deben regir y orientar cualquier
acción administrativa: división del trabajo en niveles de especialización,
equilibrio entre autoridad y responsabilidad compartida, jerarquía, disciplina
en el cumplimiento de la norma, unidad de mando o dirección y centralización.
La
burocracia moderna, cuyo desarrollo ha contribuido a la consolidación del
sistema capitalista, se ha caracterizado, en primer lugar, por su carácter
lógico, que se manifiesta en la forma de resolver y administrar las cuestiones
políticas, económicas y sociales por medio de una división jerarquizada del
trabajo, de una especialización técnica de tareas y de un control y
coordinación de unos grupos sobre otros. Esto exige tiempo, eficiencia y
concentración de poder. La lógica de la burocracia moderna es una lógica de
dominación legitimada por el cumplimiento de la ley y la norma. En segundo
lugar, por su carácter dinámico, dado que constituye una fuerza decisiva en la
sociedad postmoderna, que se ha extendido desde el poder ejecutivo y
administrativo al conjunto de la sociedad y a cualquier tipo de organización.
El
término de burocracia utilizado por M.Weber, responde a un concepto de tipo
ideal que resume y sintetiza unas formas de acción social, específicas de las
sociedades modernas, y que se basan en los principios de igualdad ante la ley,
en la necesidad de una jerarquía normativa y en la relación con el mercado,
como norma fundamental de los procesos de interacción social.
Los
elementos características de la burocracia
como sistema organizativo los sintetizamos en el siguiente cuadro:
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Jerarquía y responsabilidad
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Sistema organizado de mando y subordinación mutua
de las autoridades inferiores por las superiores.
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Normativa escrita
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Regula las relaciones entre los miembros de la
organización y las funciones de cada uno de éstos en relación con su status y
especialización.
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Obediencia
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Cumplimiento de la normativa general y de las
instrucciones recibidas de la autoridad.
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Selección de Personal
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Profesión que exige una serie de conocimientos
específicos, que hay que demostrar a través de unas pruebas determinadas.
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Sistema
de remuneraciones
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La retribución se produce más bien en relación
con las funciones desempeñadas y no de acuerdo al trabajo realizado.
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Dedicación laboral completa
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El ejercicio de la Administración Pública exige
exclusividad y no permite la participación en aquellas cuestiones privadas
cuyos intereses puedan entrar en colisión con los públicos.
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Pero
la concepción weberiana resulta insuficiente para el funcionamiento
de las organizaciones públicas modernas debido a la rigidez de sus actuaciones,
al excesivo formalismo en el análisis y resolución de problemas, a las toma de
decisiones vinculadas excesivamente al reglamento... Se trata de un sistema cerrado con dificultad de innovación y
reacio a afrontar, con la rapidez necesaria, los cambios que se producen en los
sistemas políticos y económicos de las sociedades desarrolladas.
La
organización burocrática responde a un sistema de producción en masa, con un
nivel tecnológico relativamente escaso, por lo que debido a los cambios
socioeconómicos que ha experimentado la sociedad, su grado de respuesta y de
eficiencia es reducido. El modelo burocrático, útil durante la fase de
consolidación y expansión del sistema capitalista, resulta insuficiente en el
actual contexto económico y social.
La
falta de eficacia, que con frecuencia encontramos en el procedimiento
administrativo, suele deberse a que las mismas técnicas y elementos utilizados
resultan, en ocasiones, contraproducentes y provocan un efecto contrario al
previsto. Bien debido a las circunstancias o bien al mismo contexto en el que
la actividad se desarrolla, ya que con frecuencia no suele tener en cuenta las
peculiaridades del mismo. Se quiere asegurar una respuesta de carácter general,
objetiva e igual para todos, a través de un cumplimiento estricto del
reglamento.
La
rigidez en la aplicación de la norma produce dificultades tanto en la
organización como en las relaciones que ésta mantiene con sus administrados o
clientes. Las reglas son esenciales para garantizar un trato igualitario e
uniforme, evitando la intromisión de intereses y simpatías personales del
funcionario, y pueden contribuir a aumentar la rapidez en la resolución de los
problemas y cuestiones planteadas. Pero una exagerada e inadecuada imposición
de las mismas conduce a la inflexibilidad y rigidez, generando el efecto contrario
al deseado, especialmente en aquellos casos en los que debido a su carácter
insólito, no es posible la aplicación de la norma establecida. Pero esta falta
de eficiencia, está también condicionada por una serie de factores
estructurales:
-
los objetivos de las administraciones, son de carácter político, y en múltiples
ocasiones no son de naturaleza económica, por lo que su prestación se hace a
coste cero o a precios muy inferiores a los del mercado, y siempre menor que su
coste real. Esto conduce necesariamente a la no rentabilidad económica de los
servicios públicos.
-
el sistema presupuestario de la mayoría de los paises desarrollados tiene un
carácter anual, lo que en ocasiones conduce a la irracionalidad en la
utilización de los recursos y en la distribución del gasto.
-
el desarrollo de la política económica y social no depende, en muchas
ocasiones, de las necesidades de los ciudadanos sino de las disponibilidades
presupuestarias y de la coyuntura del mercado mundial y su repercusión en las economías
nacionales.
Reich
propone un nuevo esquema organizativo, alternativo al modelo weberiano, y
aplicable al organigrama público, diferenciando tres clases de especialistas a
los que asigna unas funciones determinadas:
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Modelos burocráticos en
las sociedades desarrolladas
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Grupos de especialistas
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Función que deben desarrollar
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Los que resuelven los problemas
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Conocer el medio y las circunstancias que
intervienen en los acontecimientos
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Los que identifican los problemas
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Habilidad para identificar y capacidad de
resolución de problemas
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Los intermediarios estratégicos
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Habilidad para dirigir y crear condiciones de
trabajo, proporcionando los recursos necesarios
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Este
planteamiento supone la ruptura del esquema piramidal y jerárquico que define a
la administración pública tradicional, en favor de equipos de profesionales
especializados, entre los que predominan un sistema de comunicación más
fluido. Los equipos creativos
identifican y resuelven los problemas a través de estrategias y tácticas, lo
que permite dar la solución más idónea a cada situación, en función de los
recursos disponibles.
2. Las administraciones públicas
El
concepto moderno de Administración Pública sirve para designar al
conjunto de procedimientos, mecanismos y formas sociales por medio de las
cuales el Estado gestiona —administra— tanto bienes como
servicios públicos, reglamenta la actividad económica privada y contribuye,
a través de la política económica, al funcionamiento del mercado. La
administración surge con el capitalismo, como un instrumento de dominación y
control, que es ejercido por el poder central y por el grupo social vinculado
al mismo.
La
Administración Pública constituye un poder público. Su autoridad se
manifiesta a través de las distintas políticas públicas, de las normativas, de
las regulaciones, de un repertorio de disposiciones y actos de carácter
administrativo. Son tantas y tan pluriformes que están presentes en todos los
asuntos de la vida cotidiana. Algunas de estas manifestaciones son de obligado cumplimiento
para todos los ciudadanos y para el conjunto de las organizaciones sociales.
El
paso de un sistema político centralizado y autoritario a un modelo
sociopolítico descentralizado y participativo ha supuesto la transformación de
las estructuras organizativas del poder.
La Administración Pública
se ha tenido que ir adaptando al contexto y exigencias de los estados
democráticos y de las sociedades del bienestar. En los primeros estadios del
capitalismo, su estructura y funcionamiento respondía, —salvando las
distancias— al modelo weberiano. Su actividad consistía en el cumplimiento de
una reglamentación jurídica que contemplaba los hechos y situaciones que
habitualmente se producían en la sociedad, —las cuales afectaban a las
relaciones económicas y sociales de los ciudadanos—, y requerían la
intervención del estado. Este procedimiento, válido en un modelo productivo
basada en una producción en masa y con un bajo nivel de mecanización y
tecnología, resulta insuficiente hoy,
ya que la intervención del estado en la sociedad civil afecta a múltiples
ámbitos de la vida de los ciudadanos y la complejidad de la vida moderna exige
respuestas eficaces y rápidas, por parte del poder, para la solución o
prevención de una diversidad de problemas
políticos, económicos y sociales. El estado ha pasado de garantizar y
proteger unos derechos y exigir unas obligaciones individuales, a gestionar
unos servicios y bienes públicos, que requieren enormes previsiones
presupuestarias y grandes recursos humanos. La gestión exige necesariamente
eficacia y eficiencia tanto en el procedimiento como en las resoluciones.
2.1. Función de las administraciones
públicas
Las
administraciones públicas en las sociedades capitalistas avanzadas desarrollan
una doble función: de socialización, a través del establecimientos de unos
procedimientos democráticos que permiten el desarrollo y la consolidación de
unos órganos participativos en la toma y ejecución de las decisiones que
afectan a la ciudadanía; y, por otra parte, de desprivatización del poder en la
manera en que la autoridad y el estado se ponen al servicio del ciudadano
elector.
Las
funciones que la sociedad civil ha delegado en las administraciones públicas
son, principalmente:
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Función
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Objetivo
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Política
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Contribuir a la legitimación del poder
Posibilitar el desarrollo de derechos
democráticos
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Económica
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Desarrollar políticas económicas
Contribuir al funcionamiento del mercado
Satisfacer las necesidades individuales
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Administrativa
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Política exterior: relación sociedad-entorno
Política interior: relación ciudadanos-grupos
sociales
Política administrativa: garantizar prestaciones
y recursos
Política social: integración e igualdad social,
democratización de las estructuras...
|
Las
funciones del estado, a través de las administraciones públicas, son resumidas
por R. Mayntz, en las siguientes[7]:
"1.
Reglamentación de las relaciones entre una sociedad y su entorno; ello
significa como mínimo aseguramiento de las fronteras del sistema frente al
exterior (seguridad exterior)... pertenece a este punto todo el extenso ámbito
de las relaciones internacionales.
2.
Reglamentación de las relaciones entre los miembros del sistema, y ello tanto
entre los individuos como entre los grupos (orden interno).
3.
Aseguramiento de la capacidad de acción del sistema político-administrativo,
sobre todo garantizando el abastecimiento de los recursos necesarios...
4.
Prestaciones de abastecimiento y servicios...
5.
Conducción del desarrollo social hacia determinados objetivos; tales objetivos
pueden ser, entre otros: integración nacional, igualdad social, construcción
del socialismo, democratización, así como también crecimiento económico, mejora
de la salud pública o elevación del nivel educativo".
2.2. Estrategias de las
administraciones públicas
2.2.1. Estrategia de flexibilidad
a) objetivo: lograr competitividad para responder
y anticiparse a las nuevas necesidades sociales y administrativas
b) actuaciones para lograr una
estructura administrativa flexible
-
Desarrollar estructuras reducidas, centradas en las prestaciones más que en
departamentos formales, y responsabilizadoras, con escaso nivel jerárquico, que
permita la rapidez en la toma de decisiones.
-
Promover grupos de proyectos y actuaciones ante necesidades y prestaciones sociales
y administrativas concretas y localizadas.
-
Potenciar burocracias profesionales.
-
Promover diseños de organización por áreas estratégicas de actividad.
-
Ampliar la autonomía y medios de las unidades estratégicas de gestión.
-
Reducción de la complejidad y simplificación de los procesos administrativos.
-
Diseñar la organización en base a la eficacia y atención al público y no al
control.
2.2.2. Estrategias de coherencia
a) Objetivo; coherencia con el entorno político,
social y económico y con su propia estructura interna, para poder lograr una
mayor capacidad de respuesta y de servicio.
b) actuaciones para lograr una coherencia
institucional con el entorno
-
Desarrollar la actividad de la
organización orientándola a las necesidades de los distintos sectores
sociales, desde una doble perspectiva:
-
diseñando estructuras que permitan la percepción de nuevas necesidades
sociales.
-
desarrollando una cultura organizativa en la administración orientada a la
satisfacción de necesidades sociales, el cambio y a la innovación.
-
Apertura al exterior y sensibilidad para percibir las necesidades sociales y
administrativas y la evolución de las tecnologías existentes.
-Diseñar
estructuras y sistemas que permitan adecuar la tecnología de gestión a las
necesidades de la organización y a las demandas de los ciudadanos.
-
Potenciar la calidad y eficacia en la prestación de servicios
-
Aplicar unos procedimientos con la suficiente capacidad de adaptación a las
circunstancias.
-
Potenciar canales de comunicación entre las diferentes unidades
administrativas.
-
Diseñar sistemas directivos que permitan la flexibilidad de estructuras y
sistemas.
2.2.3. Actuaciones en Gestión Recursos
Humanos
- Diseñar políticas directivas que
primen la capacidad innovadora y de compromiso.
-
Promover estructuras y sistemas directivos basados en los recursos humanos
(motivación)
-
Profesionalizar las administraciones públicas.
-
Establecer estructuras que permitan la
movilidad sistemática de recursos humanos.
-
Fijar políticas de captación y formación de directivos con capacidad de gestión
y de liderazgo.
-
Diseñar la actuación por objetivos compartidos.
-
Potenciar estructuras que permitan las relaciones informales..
-
Integrar a las personas en la gestión y en el proceso productivo.
2.3. La planificación administrativa
¿Qué es?
- una toma de decisión en función de unos
objetivos y de una programación de medios,
- una respuesta ante una situación difícil y
conflictiva entre diversos programas.
-
supone un intento de racionalización que permite organizar decisiones.
¿Qué
implica?
- Globalizar los problemas en un contexto más
amplio.
- Proyección hacia el futuro: "qué debemos
hacer hoy para estar preparados para el mañana".
- Intervención sobre el sistema económico y
social.
- Delimitar un ámbito temporal de actuación.
¿Cuáles
son sus objetivos?
1. Garantizar la estabilidad y el crecimiento económico por
medio de la política monetaria, política de empleo, inversiones públicas...
2. Inverstir en áreas no especulativas para el capital
privado: asistencia social, transporte de masas...
3. Redistribuir la renta y riqueza, a través de la política
fiscal y presupuestaria.
4. Paliar los efectos de los ciclos económicos regresivos.
5. Proveer servicios públicos y sociales de bienestar:
educación, sanidad, prestaciones sociales...
6. Planificar y coordinar el desarrollo integral de áreas
deprimidas, por medio de políticas de desarrollo rural...
¿Cuál
es su contenido?
*
Planificación de la seguridad nacional
*
Planificación Económica
-
Política de Inversión para el crecimiento económico
-
Política de Pleno empleo
-
Política monetaria (antiinflación y procedimiento)
-
Política mercantil
-
Política de renta (distribución)
-
Política de empleo (educación)
-
Política energética (recursos estratégicos)
-
Política científica (investigación y desarrollo)
-
Política sectorial (agricultura,..)
*
Planificación Social
-
Política de seguridad sociolaboral
-
Política de servicios de bienestar
-
Política de servicios sociales individuales y colectivos: salud, educación,
vejez, vivienda,...
*
Planificación medioambiental
-
Tratamiento residuos y contaminación
-
Gestión de terrenos públicos
-
Recursos acuíferos
-
Conservación de recursos
-
Preservación de la naturaleza
-
Protección de especies en vías de extinción
-
Protección de espacios frágiles y únicos
-
Energía alternativa
*
Planificación urbana
-
Utilización del suelo
-
Transporte local
-
Reurbanización
-
Diseño urbano
-
Conservación del entorno urbano
-
Desarrollo comunitario
*
Planificación del Desarrollo regional
-
Desarrollo de recursos naturales
-
Desarrollo económico regional
-
Política migratorio y de población
-
Ubicación de la industria
-
Transporte regional
-
Desarrollo rural regional
3. Hacia un nuevo modelo de
administración pública
Los
cambios contextuales en el ciclo económico, también han contribuido a la crisis
del modelo burocrático, ya que éste había sido concebido para garantizar y
proteger unos derechos de una forma objetiva y plenamente regulada. En las
sociedades de bienestar, el estado, a través de sus administraciones, se ha
convertido en gestor de una variedad de servicios que requieren, en muchas
ocasiones, actuaciones e intervenciones muy complejas, las cuales se tienen que
prestar tanto en contextos expansivos del ciclo económico como en épocas de
restricción, en las que las demandas ciudadanas resultan mayores. La política
de prioridad de gasto y de gestión de recursos limitados constituye una de las
funciones primordiales de las administraciones públicas en el estado de
bienestar.
En
las sociedades desarrolladas, la administración pública está, “en primer
lugar, fuertemente cuestionada como centro de definición del interés general de
la sociedad, también está cuestionada como organización eficiente y como
organización eficaz en la prestación de servicios de calidad a sus clientes. En
segundo lugar, ha perdido sus límites tradicionales, siendo una
organización difusa; así se han desarrollado enormemente sus líneas de
colaboración con las empresas públicas y privadas y las organizaciones no
gubernamentales -privatizaciones, 'contracting out', desregulaciones, etc.-
...; al tiempo, continúa generando agencias autónomas o semiautónomas para la
solución de problemas novedosos,...; finalmente, se enfrenta a procesos de
descentralización territorial e internacionalización, con la consiguiente
creación de nuevos gobiernos intermedios hacia dentro, mientras, hacia fuera,
pierde capacidad de toma de decisiones autónomas con el desarrollo de
diferentes órganos internacionales o la revitalización de los anteriormente
existentes. Tercero, se encuentra sometida a diversos debates sin que sea
sencillo hallar soluciones a los mismos; así, no tiene claro si la gestión
pública es un proceso técnico o político, si basta con generar respuestas de
gestión importadas del sector privado o si es necesario reciclarlas con los
valores propios de lo público, si es necesario desarrollar habilidades
gerenciales o mayor sensibilidad ética, si hay que dar 'empowerment' a los
empleados públicos o hay que desarrollar políticas neotayloristas centradas en
medir rendimientos y en reducir plantillas, o bien si es imprescindible hacer
todo ello a la vez, intentando encontrar en cada caso el equilibrio preciso".
Este
debate que desde hace más de dos décadas se está planteando en la sociedad,
está produciendo un cambio radical en la relación existente entre la
administración y los ciudadanos. El ciudadano ha pasado a ser un cliente de la
administración, como titular de unos derechos, que le son garantizados por el
estado y que están reconocidos en la Constitución, y como usuario habitual de
unos servicios públicos. Por ello, tiene unas expectativas sobre las respuestas
que espera de los organismos públicos para satisfacer sus demandas y
necesidades. Por su parte, la administración, para ser receptiva a las
expectativas de los ciudadanos, ha tenido que ir desarrollando una serie de
reformas estructurales y de procedimiento, que demandan un cambio en las
organizaciones públicas y que han dado lugar a unos procesos de reforma del
sector en la mayor parte de los paises desarrollados. Reformas que se concretan
en las siguientes actuaciones:
-
Profesionalización de los empleados públicos, lo que supone una formación
especifica a las funciones de administración y de gestión que van a tener que
desarrollar en la prestación del servicio y atención al público.
-
Descentralización, con el establecimiento de unas unidades administrativas que
dispongan de un cierto nivel de autonomía para su funcionamiento y organización
interna, y que posteriormente son evaluadas en función de los resultados. La
descentralización ha producido unos nuevos centros de decisión política y la
aparición de niveles administrativos, con competencias específicas y capacidad
de administrar y de gestionar recursos.
-
Disminución de reglamentaciones y normativas, dando una mayor capacidad de
decisión a cada unidad administrativa, en función de la problemática peculiar y
concreta que tienen asignada, a fin de aumentar la eficacia y la capacidad de
resolución de problemas según las circunstancias en las que éstos se presentan.
-
Implantación de un sistema de responsabilidad, compartida en la consecución de
los objetivos previstos. Ello implica el establecimiento de unas nuevas formas
de relación y de comunicación.
En
la década de los años ochenta se han ido introduciendo una serie de medidas y
estrategias de modernización en las administraciones en la mayor parte de los
paises desarrollados, que está suponiendo, como señala Losada Marrodan el paso:
1º.
De una administración expansiva, propia del estado de bienestar, a una
administración equilibrada. La administración se presenta como la salvaguarda
del interés colectivo y como defensora del interés particular de los
ciudadanos, lo que está conduciendo a un replanteamiento sobre la utilización
de los recursos humanos y económicos, que resultan limitados, ante una demanda
de prestaciones cada vez mayor y en proceso creciente. Ello obliga a un
establecimiento de políticas racionales, ante las peticiones ciudadanas, y de
estructuras administrativas flexibles para incrementar la capacidad de
respuesta a las exigencias y demandas sociales.
2º.
De una administración centralista a una administración relacional. Los procesos
de descentralización administrativa se han generalizado en muchos paises
europeos con la finalidad de conseguir unos mayores niveles de eficacia. La
administración relacional exige un acercamiento a la sociedad y a los agentes
sociales, lo que repercute positivamente en los niveles de competitividad de
las organizaciones públicas.
3º.
De una administración neutral a una administración competitiva y responsable.
El objetivo de cualquier administración debe ser el responder, en el momento
adecuado, a las expectativas de los ciudadanos, lo que requiere la existencia
de unas estructuras y mecanismos de evaluación y control de la propia actividad
y de los resultados obtenidos.
Esta
política de receptividad, que se ha introducido en las administraciones
públicas de los paises de la O.C.D.E., ha supuesto un cambio estructural en la
propia organización dando origen a unas unidades administrativas
descentralizadas y reducidas en tamaño y funciones, que permiten prestar un
servicio más eficiente a los ciudadanos. Para ello, "será cada vez más
necesario que los organismos públicos, gestores de los servicios públicos
aprendan a aprender, a observar constantemente su entorno para adaptarse a él
dentro de los límites establecidos por las normas de la democracia, y con la
preocupación fundamental de mejorar sus resultados sobre el propio terreno".
La
administración receptiva es aquélla que: 1º) Hace comprensible la organización
administrativa al ciudadano, a través de unos adecuados canales de información
y de una simplificación de la estructura y del procedimiento administrativo.;
2º) Responde a las necesidades, exigencias y expectativas de los ciudadanos,
considerados como clientes, respecto a la prestación de determinados servicios;
3º) Es accesible, a través de su localización espacial, material
(instalaciones) y temporal, y por la comprensibilidad del propio procedimiento:
claridad en los formularios, instrucciones...
4º) Fomenta la participación activa del ciudadano como persona
individual y como miembro de asociaciones, grupos de intereses...
Pero
la receptividad hay que considerarla también desde la perspectiva del
administrado y de su experiencia en la relación con la administración. El
ciudadano se encuentra con diferentes programas y proyectos administrativos que
le afectan directamente, y con una serie de servicios públicos con los que debe
relacionarse con cierta frecuencia para solicitar algún tipo de prestación o
ayuda, o para dar a la administración información sobre sus actividades y
resultados. La administración, por tanto, desarrolla un monopolio, en el
momento en que presta unos determinados servicios al usuario y, a su vez, es
capaz de crear un conjunto de obligaciones respecto a él: requerir datos
(ejemplo, censo de población, censo de vivienda, censo industrial,...),
impuestos....
La
receptividad se traduce en la orientación al cliente y en la búsqueda de una
gestión de calidad. Pero ambas respuestas, a pesar de que han mejorado las
actuaciones públicas respecto a las expectativas de los ciudadanos,
no han solucionado los problemas estructurales con los que se encuentra el
sector público: la adaptación al contexto de una sociedad global y el desarrollo
de la participación ciudadana en la gestión de la actividad pública. El debate
sobre la administración pública se debe centrar necesariamente en un contexto
mucho más amplio que considere el papel del estado en una sociedad globalizada.
4. La gestión pública en una sociedad
globalizada
Conforme
el contexto de actuación de las administraciones públicas se va ampliando, como
consecuencia de la aparición y consolidación de un mercado globalizado, se ha
ido produciendo un aumento de la rivalidad competitiva a nivel empresarial y de
las organizaciones públicas. La falta de adaptación y adecuación de las
administraciones al nuevo contexto afecta directamente a la competitividad de
las empresas privadas. Por ello, en los paises de la O.C.D.E. se están introduciendo
reformas estructurales en sus administraciones para mejorar la prestación de
los servicios públicos, así como para adaptarlos a los cambios y
transformaciones que se están produciendo en la sociedad, como consecuencia de:
1º.
La internacionalización del mercado nacional y financiero, y los desajustes que
se han producido en sus estructuras, procedimientos y personal al tener que desarrollar una gestión en un
espacio internacional, lo que ha producido una nueva problemática que requiere
una coordinación administrativa a nivel internacional y transnacional.
2º.
La repercusión de la Unión Europea en la administraciones públicas nacionales
como consecuencia de la nueva normativa comunitaria respecto a los derechos
ciudadanos, política medio ambiental, política de protección al consumidor,
política de cohesión social... Más directamente las directrices comunitarias
están afectando a la política presupuestaria, política de la competencia,
política social y política de personal. Por otra parte, las presiones
económicas y financieras de la propia Comunidad, ante los estados y
administraciones nacionales para conseguir los objetivos requeridos para la
implantación del "euro", y que se han dirigido hacia los niveles de
endeudamiento, déficit público y control fiscal, han repercutido en la política
presupuestaria y de personal de cada estado miembro.
3º.
A ello, hay que añadir las exigencias y presiones ciudadanas que han supuesto,
en estos últimos años, la expansión de unos servicios públicos con mayores
ámbitos de actuación y destinados a un mayor número de usuarios, y la
exigencia, por parte de éstos, de un mayor grado de eficacia en las
prestaciones demandadas y recibidas.
Ante
este nuevo contexto mundial, las administraciones públicas han establecido unas
estrategias de cambio, dirigidas desde las instancias políticas del estado, con
el objetivo de transformar y adecuar el sector público, a las nuevas
situaciones y a su creciente internacionalización.
Como
respuesta a las presiones políticas, y ante los profundos cambios políticos,
sociales y económicos que se han producido en esta última década en Europa, en
la mayor parte de los paises se ha creado un Organismo Administrativo impulsor
del cambio de los departamentos administrativos, que en Francia es la Dirección
General de Administración y Función Pública, en el Reino Unido la Unidad de
Eficiencia, en Suecia la Agencia para la Renovación Administrativa... Estos
organismos, dependientes del gobierno, tiene como función implicar a las
diferentes unidades administrativas, seleccionadas para el proceso de
modernización, mediante el establecimiento de unas estrategias de actuación que
suponen:
1º) la concesión de una cierta autonomía en
lo que se refiere a la gestión del presupuesto, selección de personal,
programación de objetivos...
2º)
la flexibilidad en el desarrollo de las funciones encomendadas, a fin de
adecuar la actividad pública a las necesidades y problemas concretos del
ciudadano. 3º) proporcionar una
formación adecuada a los gestores públicos, y responsabilizarles de sus
actuaciones.
4º)
introducir incentivos mercantiles en la prestación de servicios, a través de:
-
un sistema de financiación por bonos, o cobro total/parcial del coste del
servicio al usuario, lo que está contribuyendo a incrementar la competitividad
del servicio público frente a la competencia de la iniciativa privada
-
el establecimiento de una nueva política centralizada de licitación de
servicios, a través de unas unidades de compra -Francia, Reino Unido,...-, que
al gestionar las necesidades de muchas unidades administrativas, están
consiguiendo mejores condiciones en el mercado. El objetivo es la consecución
de un mercado único para las adquisiciones públicas.
-
el aumento de las actividades públicas ofertadas por subcontratación ha
contribuido al desarrollo de un mercado privado de prestación de determinados
servicios, lo que está permitiendo, al existir una mayor oferta, la reducción
de costes. Este procedimiento se está extendiendo por el Reino Unido, Francia,
Paises Bajos,..
-
el incremento de las concesiones administrativas y arrendamientos para la
explotación de infraestructuras públicas,... así como la implantación de
franquicias para la explotación de servicios menores.
Estas
medidas concretas de actuación se han desarrollado por medio de unos Programas
de Reforma que tienen como objetivos prioritarios:
1º)
La reducción del sector público, con la finalidad de disminuir los costes de
personal y contribuir con ello a la minoración del endeudamiento del estado.
Esto supone, en muchas ocasiones, el traspasar determinadas funciones a la
iniciativa privada, como por ejemplo ha sucedido en el Reino Unido durante la
etapa de gobierno conservador.
2º)
Introducción de técnicas de gestión empresarial y de evaluación de programas.
La administración por objetivos constituye una técnica de gestión muy extendida
en las administraciones públicas de los paises desarrollados.
3º)
Democratización de la administración pública, a través de la participación de
los principales agentes económicos y sociales en la elaboración de programas y
planificación de actividades y, posteriormente, en la evaluación de los
resultados. Asimismo se han establecido unos sistemas más objetivos y públicos
que afectan a la forma y a la igualdad de acceso de los ciudadanos a formar
parte de la administración, a las oportunidades de promoción de funcionarios...
4º)
Reorganización del sector público que afecta a: a) los funcionarios:
permanencia, estabilidad, jornada y retribuciones, y, b) la estructura
administrativa, a fin de conseguir mayor flexibilidad y aumentar su capacidad
de adaptación al contexto social en el que se encuentra.
5º)
Establecimiento de una nueva cultura administrativa: la actividad
administrativa como servicio público y de atención al usuario.
Estos
Programas de Reforma, a pesar de tener elementos comunes, tienen sus propias
peculiaridades. Por ejemplo, Francia y el Reino Unido han tenido un objetivo
prioritario: la reducción del gasto, y para ello han tomado medidas de actuación
diferentes:
|
País
|
Objetivo
|
Medidas
|
|
Francia
|
Reducción gasto público
|
Reducción plantilla
Política de movilidad
Proyectos de servicios
|
|
Reino Unido
|
Reducción gasto público
Reducción tamaño sector
Mejorar eficiencia servicios
|
Unidad de eficiencia
Unidad de dirección financiera
Cartas del ciudadano
|
En
España, la Reforma de la administración pública ha tenido como objetivo
prioritario la racionalización, profesionalización y modernización del sector,
superando el desfase existente entre administración, mercado y sociedad. Este
proceso afecta
a la organización y gestión de los recursos humanos y económicos, y se
desarrolla a través del establecimiento de unos niveles mínimos de calidad, de
unos sistemas de evaluación de programas, actividades y rendimientos, y de una
racionalización y simplificación de procesos.
La
globalización está afectando a la estructura y funcionamiento de las
administraciones públicas ya que "obliga a generar procesos de
adaptación que le sacan de sí misma como centro de referencia de las acciones
que promueve y le abocan a la dinámica de la competitividad por la captación de
recursos... Para las organizaciones modernas es necesario no sólo pensar de
forma global en el ámbito espacial o territorial, sino también en el ámbito
temporal. En el primero porque los múltiples acontecimientos que se producen en
el mundo tienen impacto en las organizaciones y les obliga a definir cuál es el
papel que representan o quieren representar en ese entorno, y a reflexionar
sobre cómo les afecta la actuación que otros representan o quieren representar.
En el segundo, porque implica la necesidad de definir horizontes a largo plazo
que aminoren el peligro de inmersión en lo cotidiano... El descubrimiento del
entorno se produce cuando las organizaciones toman conciencia de que su éxito
no depende únicamente de la gestión interna de sus recursos. Las organizaciones
no son un sistema cerrado que se alimenta a sí mismo y que no necesita del
contacto con otros entes sociales para desarrollar su actividad, para seguir
viviendo... En un contexto de globalización, interconexión y complejidad, la
forma más adecuada de gestionar lo público es mirando hacia el exterior aunque
poniéndolo en relación con lo interno"
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