Lección Derecho Empresarial |
El
Consejo Europeo
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© Citar como: González
Barriga, E. (2001): "El
Consejo Europeo", [en línea] 5campus.com, Derecho empresarial
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Fecha de fundación: 10 de diciembre de 1974.
Fundamento jurídico: Artículos 4, 13, 17, 40 (D, J3, J7 y K12) del Tratado de la Unión Europea.
Sede:
No tiene sede. Sus reuniones se celebran en
el país que ejerce la Presidencia de la Unión Europea.
1.
INTRODUCCIÓN
El
Consejo Europeo forma parte del marco institucional único de la Unión Europea
(articulo 3 del TUE). Pero es un órgano más de impulso político general que de
decisión en el sentido jurídico de la palabra: sólo excepcionalmente toma
decisiones que tienen efectos jurídicos para la Unión (véase más arriba
apartado 2). Es también un órgano fundamentalmente de tipo intergubernamental,
que toma sus decisiones por unanimidad. Pero el Consejo Europeo no es
una Institución comunitaria.
En el sentido jurídico, el Consejo Europeo no es una Institución
de la Unión Europea. Tomando como base un acuerdo
al que llegaron los Gobiernos en la cumbre de París de 1974, el Consejo Europeo
se menciona por primera vez en un texto jurídicamente vinculante en el artículo
2 del TUE —con lo que seguía estando fuera del Tratado CEE—. También en el
Tratado de Maastricht se menciona a esta instancia en la sección de las
“Disposiciones comunes” (artículo D del Tratado de la Unión Europea),
instalándola así encima de la Comunidad Europea y, por lo tanto, fuera de sus
equilibrios institucionales.
El Consejo Europeo regula la
vida política y el desarrollo de la Unión Europea. Define
las grandes orientaciones políticas de la Unión y aborda los problemas de
actualidad internacional en el marco de la cooperación política europea.
El
Consejo Europeo no debe ser confundido con el Consejo de la Unión Europea
(formado por los representantes de rango ministerial de la UE) que reúne a los
Ministros de los Estados miembros y que adopta, con el Parlamento Europeo, los
textos jurídicos europeos.
Tampoco
debe confundirse el Consejo europeo de la UE con el Consejo de Europa. Este último
es un organismo intergubernamental de Estados de toda Europa. Fue fundado por
el Estatuto de Londres en 1949. Su sede está en Estrasburgo (Francia).
Actualmente forman parte del Consejo de Europa 41 países y está especialmente
volcada en la educación, la cultura y la defensa de los derechos humanos.
Además cabe señalar que la creación de las Comunidades Europeas surgió
precisamente en el marco del Consejo de Europa.
Origen
El Consejo Europeo tiene su origen en las
conferencias en la cumbre que reúnen a los Jefes de Estado o de Gobierno de los
Estados miembros de la Comunidad. La primera de estas “cumbres europeas” se
celebró en Paris en 1961. A continuación se produjeron otras, a intervalos más
o menos regulares, y con más frecuencia a partir de 1969.
Fue en la
cumbre europea de París en febrero de 1974 cuando se decidió que estas
reuniones de Jefes de Estado o de Gobierno se celebrarían en lo sucesivo
regularmente y adoptarían el nombre de “Consejo Europeo” para permitir un
enfoque global de los problemas de la construcción europea y garantizar la
cohesión del conjunto de las actividades comunitarias. Así fue como nació el
Consejo Europeo
El Consejo Europeo se convirtió
en parte oficial de la estructura de la Unión Europea tras el Acta Única
europea en 1986.
2.
COMPOSICIÓN
El Consejo Europeo de la Unión Europea es un órgano compuesto por
los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, asistidos por los
Ministros de Asuntos Exteriores y un miembro de la Comisión Europea.
Los
Ministros de Asuntos económicos y de Hacienda participan en las reuniones
relativas a la moneda única.
También están presentes el
Secretario general del Consejo Europeo, el Secretario general de la Comisión
Europea y algunos funcionarios.
El cargo de Presidente del
Consejo Europeo es rotativo. Corresponde al Jefe de Estado o de Gobierno del
país que ejerza la Presidencia de la Unión Europea.
3. LA
PRESIDENCIA DE LA UNIÓN EUROPEA
No hay un
Presidente electo de la Unión Europea. La Presidencia se ejerce por rotación
por cada Estado miembro por un período de seis meses (de enero a junio y de
julio a septiembre). Para esta rotación se sigue un orden previamente determinado
por unanimidad por el Consejo (artículo 203 TUE). Hasta la ampliación a 15
miembros, la rotación de la Presidencia venía estipulada en los Tratados.
Actualmente
este es el orden de rotación:
- 1995:
Primer semestre: Francia; segundo semestre: España
- 1996:
Primer semestre: Italia; segundo semestre: Irlanda
- 1997:
Primer semestre: Países Bajos; segundo semestre: Luxemburgo
- 1998:
Primer semestre: Reino Unido; segundo
semestre: Austria
- 1999:
Primer semestre: Alemania; segundo
semestre: Finlandia
- 2000:
Primer semestre: Portugal; segundo
semestre: Francia
- 2001:
Primer semestre: Suecia; segundo semestre: Bélgica
- 2002:
Primer semestre: España; segundo semestre: Dinamarca
- 2003:
Primer semestre: Grecia.
El Jefe de
Estado o de Gobierno del país que ejerce la Presidencia, preside el Consejo Europeo. Sus ministros presiden el Consejo de la Unión Europea (cada cual en el Consejo de su
ramo).
Al principio
de cada semestre, el país encargado de la Presidencia determina las prioridades
de su Presidencia.
El papel
de la Presidencia ha ido adquiriendo una importancia cada vez mayor a medida
que se han ido ampliando y profundizando las competencias de la Unión Europea.
La Presidencia debe organizar y presidir todas las reuniones, elaborar acuerdos
aceptables y encontrar soluciones pragmáticas a los problemas expuestos ante el
Consejo de la UE, y buscar la coherencia y continuidad en la toma de
decisiones.
Además, la Presidencia, asistida por el Secretario
General del Consejo de la UE, que ejerce las funciones de Alto Representante de
la Política Exterior y de Seguridad Común, representa a la Unión Europea en las
materias que dependen de esta política.
4.
FUNCIONAMIENTO
El Consejo
Europeo no es un órgano permanente dotado de un lugar de reunión.
Está
establecido que se reúna dos veces al año, en Junio y en Diciembre. Además
puede organizarse un Consejo excepcional cada vez que resulte necesario.
En la
práctica se celebran cuatro reuniones: dos reuniones formales (una en cada Presidencia)
y otras dos reuniones informales (una en cada Presidencia). Cada reunión dura
generalmente dos días.
El objetivo
principal de las reuniones es dar solución a problemas que no han podido
resolverse a otros niveles, y discutir líneas de actuación posibles respecto a
la integración europea.
Cada reunión
es preparada y presidida por el Estado miembro que termina la Presidencia, que
es quien invita al Consejo a los demás participantes. Además, después de cada
reunión, la Presidencia publica las Conclusiones de la Cumbre europea.
Aunque lo
correcto sería hablar de “reuniones del Consejo Europeo” a todos los niveles se
llama “Consejo” a cada una de las reuniones. Por el cargo de los miembros del
Consejo, este adquiere carácter de cumbre, por lo que muchas veces también se le denomina “cumbre europea”.
Preparación de las reuniones
Para preparar una reunión del
Consejo Europeo, el Estado que ejerce la Presidencia cuenta con el apoyo de la
Secretaría General del Consejo.
No existe ningún reglamento
interno del Consejo Europeo. El único protocolo implícito de la preparación de
estos encuentros consiste en facilitar el trabajo y la concentración en una
atmósfera tan informal como sea posible, así como las idas y venidas de los
miembros del Consejo Europeo con total seguridad.
El orden del día del Consejo
puede ser resultado de los temas abordados en las reuniones anteriores. Por
ejemplo, a menudo el Consejo Europeo solicita informes sobre determinados
aspectos que debe definir. Pero el orden del día también depende de las
sugerencias de la Comisión o de los Estados miembros, y sobre todo de los
principales temas de actualidad, de las prioridades de trabajo de la
Presidencia y de las cuestiones abordadas por las Instituciones europeas. Sin
embargo no existe un orden del día formal, como el de las reuniones del Consejo
de Ministros.
En gran medida, el trabajo
del Consejo Europeo se prepara en el seno del Consejo:
El Consejo de Asuntos
Generales (Ministros de Asuntos Exteriores) se reúne algunos días antes para
concretar los temas que podrían debatirse.
El trabajo del Consejo de
Asuntos Generales lo prepara el Comité de Representantes Permanentes (COREPER),
a cuya tarea habrá podido contribuir el Comité Político en el sector de la
Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) o el Comité de alto nivel para
las cuestiones de cooperación policial y penal.
Además, generalmente la
Presidencia viaja a las capitales europeas para entrevistarse previamente con
los Jefes de Estado o de Gobierno.
Unos días antes de la
celebración del Consejo Europeo, el Jefe de Estado o de Gobierno que ejerce la
Presidencia dirige una carta a sus homólogos y al Presidente de la Comisión
invitándoles a participar en la reunión. Esta carta suele contener la lista de
los temas que se abordarán.
Desarrollo de las reuniones
Aunque no hay normas establecidas respecto al
desarrollo de las reuniones, la práctica ha hecho que se adopten algunas
tácitamente. Así, desde 1987 se
comienzan las reuniones con una intervención del Presidente del Parlamento
Europeo. Éste informa al Consejo Europeo, antes del inicio oficial de sus
actividades, de la posición del Parlamento respecto a las principales
cuestiones en juego. Tras un breve debate, el Presidente del Parlamento
abandona la sala.
La primera jornada de trabajo
o “sesión plenaria” se dedica a un
intercambio de puntos de vista sobre los temas candentes de la Unión Europea.
Una vez iniciado el Consejo
propiamente dicho, la sala principal, cuyo acceso está controlado, queda
aislada. Cuando un miembro del Consejo Europeo desea recurrir a uno de sus
colaboradores o al representante permanente para solicitar una aclaración o
asesoramiento sobre un tema, pulsa un botón que activa una señal en la sala de
los “Antici” (diplomáticos y estrechos colaboradores de los Representantes
Permanentes).
Los “Antici” están de guardia
cerca de la sala principal y transmiten los mensajes a sus respectivas
delegaciones nacionales, más alejadas. Les corresponde trasmitir las peticiones
e informar continuamente a las delegaciones de la evolución de los debates.
Además reciben información sobre los debates cada diez minutos, por medio de un
“anotador” que va y viene entre la sala principal y la sala “Antici”.
Al final de la jornada, se
suspende el trabajo para cenar. Los Jefes de Estado o de Gobierno y el
Presidente de la Comisión Europea continúan solos los debates sobre las
cuestiones que habían decidido abordar. Los Ministros de Asuntos Exteriores
cenan en otra sala y preparan algunos asuntos. Los Jefes de Estado o de
Gobierno y el Presidente de la Comisión pasan entonces a la parte menos formal
de la reunión, en la que, con total confidencialidad y sin haber regulado
previamente su cambio de impresiones, pueden abordar los temas que deseen.
Mientras tanto, la Presidencia
y la Secretaría General del Consejo ultiman, tras los debates de la jornada,
las “conclusiones” que se harán públicas al día siguiente. Los Ministros de
Asuntos Exteriores debaten temas de actualidad y, en su caso, preparan
declaraciones en el ámbito de la PESC.
La siguiente media jornada de
trabajo va precedida por los desayunos de trabajo de cada delegación. Durante
éstos se pueden mantenerse contactos bilaterales informales.
Una vez hecha la tradicional
“foto de familia”, la sesión plenaria final se dedica a la elaboración de las
conclusiones. La redacción de este texto requiere a veces que los debates
continúen por la tarde, o que se suprima el almuerzo y se modifiquen sobre la
marcha los horarios de partida de las delegaciones.
Una vez finalizadas las
actividades, el Presidente en ejercicio del Consejo y el Presidente de la
Comisión, por una parte, y cada delegación nacional, por otra, organizan varias
conferencias de prensa para informar a los medios de comunicación de los
resultados del Consejo Europeo.
5.
ADOPCIÓN DE DECISIONES
Los Tratados no establecen en
general ninguna norma para la toma de decisiones, como también es raro que le
otorguen capacidad para adoptar actos formales. Hay que tener en cuenta que el
Consejo Europeo es principalmente un órgano de decisión política y no jurídica. No obstante, desde la entrada en vigor
de los Tratados de Maastricht (1993) y de Amsterdam (1999), se ha promovido su
adopción de decisiones jurídicas.
Los miembros del Consejo
Europeo no alcanzan acuerdos políticos mediante votación, no recurre a las
reglas de unanimidad ni de mayoría cualificada. Sus decisiones son tomadas por
consenso. Se llega al consenso al terminar las negociaciones entre los
Estados miembros, que comienzan mucho antes de la reunión.
Posteriormente, y salvo
excepciones, son las Instituciones europeas las que deben proporcionar a estas
decisiones políticas un valor jurídico, según los procedimientos de decisión
previstos en los Tratados.
Debido a que se tiende a lograr consenso, son fundamentales las
negociaciones de paquetes de medidas. En determinados ámbitos políticos,
solamente los Jefes de Estado o de Gobierno pueden “compensar” las exigencias y
concesiones de los Estados miembros.
Para ello, los Jefes de Estado o de Gobierno emplean gran cantidad
de tiempo y de esfuerzo. Todos tienen presentes que el desarrollo de la Unión
Europea depende en gran medida de este tipo de negociaciones en el Consejo.
En algunos casos no es
viable adoptar sólo directrices
políticas de tipo general. En estos casos, el debate político sólo puede desarrollarse plenamente en los detalles “técnicos” y sólo
a este nivel se pueden tomar decisiones importantes.
El Consejo Europeo es un espacio en el que a menudo se nota el
peso de los Estados miembros más grandes. Esto ocurre en el Consejo Europeo en
mayor medida que en el Consejo de Ministros. Pero según el tema de que se
trate, también desempeñan un papel considerable el Presidente de la Comisión
Europea o alguno de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros
más pequeños.
En todo caso, el estilo de la negociación es más directo y más
personal que en el Consejo de la Unión Europea.
Las orientaciones marcadas por
el Consejo Europeo se recogen en las “Conclusiones de la Presidencia”. Estas
Conclusiones son muy importantes para que las diferentes Instituciones y
Estados miembros puedan seguir las orientaciones del Consejo Europeo. Una vez
elaboradas las Conclusiones, corresponde a la Comisión se sigan estas
orientaciones, formulando o volviendo a formular propuestas.
Pero esta Conclusiones no son
éstos los únicos documentos que elabora la Presidencia. También se adoptan
declaraciones o resoluciones en el ámbito de la política exterior y de
seguridad común para manifestar la voluntad, la valoración y las intenciones
del Consejo Europeo.
Mientras que las directivas y
orientaciones indican al Consejo de la Unión Europea y a la Comisión Europea
las prioridades del Consejo Europeo sobre la gestión de la Unión Europea y de
sus políticas comunes, las declaraciones expresan de manera solemne la posición
de varios jefes de gobierno sobre un punto preciso, por lo general sobre los
problemas internacionales.
6.
COMPETENCIAS
1. Impulsar y definir orientaciones políticas generales para la Unión
Europea
Al Consejo europeo le corresponde la adopción de líneas
directrices generales en cuestiones económicas y de política social.
Actualmente, sólo el Consejo
Europeo está realmente en condiciones de dar un impulso a la Unión Europea,
como lo hace en materias constitucionales tales como la revisión de los
Tratados, las ampliaciones, o la Unión Económica y Monetaria. Esta situación se
explica en gran parte por la legitimidad que ostentan los Jefes de Estado o de
Gobierno, pero también por que el Consejo Europeo goza de cierta perspectiva
que no necesariamente existe en procesos decisorios detallados y cotidianos
como los del Consejo, la Comisión o el Parlamento Europeo.
El Consejo Europeo consigue
también responder con bastante celeridad a las situaciones más o menos
espinosas en las que puede encontrarse la Unión Europea, aunque esta rapidez
dependa del grado de convergencia de los puntos de vista de los Jefes de Estado
o de Gobierno.
2. Coordinar, arbitrar y desbloquear los asuntos difíciles
El Consejo Europeo ejerce un
papel de coordinación de las políticas europeas, el cual resulta de especial
importancia, por ejemplo, para compaginar las orientaciones de la política
exterior en el marco de la PESC y las adoptadas en los ámbitos de la política
comercial común o de la política de cooperación al desarrollo, gracias a una
visión global de estas materias.
Los Jefes de Estado o de
Gobierno de los Estados miembros, así como el Presidente de la Comisión, están
asistidos por los Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados miembros y por
un miembro de la Comisión. El Consejo Europeo puede proceder a la celebración
de acuerdos globales que superen el marco de un Consejo especializado. Puede
estudiar asimismo cuestiones sectoriales no resueltas en el Consejo por su sensibilidad
política, y que requieren el refrendo de los Jefes de Estado o de Gobierno,
como suele suceder en materia de política agrícola común.
3. Toma de decisiones
Hay otra función, que tiene
una importancia central para el desarrollo de la CE y que en las definiciones
que el Consejo Europeo da de sí mismo no aparece mencionada o, si aparece, se
la nombra de pasada. Se trata de que, por lo menos de facto, el propio Consejo
Europeo toma decisiones esenciales para la Comunidad Europea
Es el
Consejo el que toma todas las decisiones importantes relativas a la
construcción de Europa, como son: la reforma de los Tratados y de las
instituciones, la financiación del presupuesto europeo, la ampliación de la
Unión Europea a otros países, las posiciones de Europa en el escenario
internacional, el cambio a la moneda única...
Las
decisiones del Consejo Europeo tienen un alcance político importante puesto que
indican la voluntad de los Estados miembros pero no tienen valor jurídico. Para
ponerlas efectivamente en práctica, han de seguir el procedimiento normal de
los textos jurídicos comunitarios: propuestas formuladas por la Comisión
Europea, votos del Parlamento Europeo y del Consejo de la Unión Europea.
Misiones específicas asignadas por el Tratado de la Unión Europea
El Tratado de la Unión
Europea encomienda al Consejo europeo otras funciones en ámbitos específicos.
Las principales son:
1.
Política exterior y de seguridad común (PESC)
El
Consejo Europeo define los principios y las orientaciones generales de la PESC
y decide las estrategias comunes para su aplicación (articulo 13 del TUE).
Decide
recomendar a los Estados miembros el paso a una defensa común, así
como la integración de la Unión Europea Occidental en la Unión Europea
(artículo 17 del TUE).
2.
Política económica y monetaria y Empleo
El Consejo Europeo debate una
conclusión sobre las orientaciones generales de las políticas económicas de los
Estados miembros.
Del mismo modo, adopta
conclusiones sobre la situación del empleo en la Unión europea.
Luego le corresponde al
Consejo de la Unión Europea aplicar las pautas marcadas por el Consejo Europeo.
7.
RELACIONES CON OTRAS INSTITUCIONES DE LA UE
El
Consejo Europeo toma sus decisiones de manera completamente independiente. A
diferencia del sistema comunitario, estas decisiones no implican ni la
iniciativa de la Comisión y ni la participación del Parlamento Europeo.
Relaciones del Consejo Europeo con el Parlamento Europeo
Los Tratados sólo preven una
conexión del Parlamento con el Consejo (articulo 4 del TUE): la obligación del
Consejo Europeo de presentar al Parlamento un informe tras cada una de sus reuniones, y un
informe escrito anual sobre los progresos de la Unión Europea. Así pues,
el Presidente del Consejo Europeo presenta ante los parlamentarios la actividad
de sus seis meses de Presidencia e instaura un debate con los diputados
europeos.
Sin embargo,
desde 1987 cada reunión del Consejo Europeo comienza con una declaración del
Presidente del Parlamento Europeo. Además vota resoluciones sobre los puntos del orden
del día de las reuniones, acerca de los resultados de los trabajos y sobre los
informes oficiales que le presenta el Consejo Europeo. De esta forma, el
Parlamento consigue ejercer una influencia no oficial sobre el Consejo europeo.
Relaciones del Consejo Europeo con la Comisión Europea
El Tratado de la UE prevé una conexión orgánica con
la Comisión, puesto que su Presidente forma parte del Consejo Europeo y le
asiste otro miembro de la Comisión.
Además el Consejo Europeo pide a menudo a la
Comisión que le presente informes preparatorios para sus reuniones.
Al final de
cada reunión del Consejo Europeo, la Presidencia debe enviar sus Conclusiones a
la Comisión Europea.
Relaciones del Consejo Europeo con el Consejo de la Unión
Europea
El Consejo
de la Unión Europea prepara las reuniones del Consejo Europeo. Asimismo adopta
los textos jurídicos que reflejarán en acciones las orientaciones fijadas por
los Jefes de Estado o de Gobierno.
Relaciones
del Consejo Europeo con el Tribunal de Justicia
Desde el punto de vista del derecho constitucional, es
problemática la posición del Consejo Europeo fuera de los equilibrios
institucionales; posición que volvió a ser confirmada expresamente en el
Tratado de Maastricht. Las actividades del Consejo Europeo están fuera de todo
control por parte del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
(Tribunal de Justicia; artículo L del Tratado de la Unión Europea).
RESUMEN:
En esta lección nos hemos aproximado a una de las
Instituciones comunitarias, el Consejo Europeo. Hemos podido conocer sus características
básicas, como sus lugares de reunión y su composición. Además nos hemos
acercado brevemente a sus principales funciones.
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sistema político de la CE. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid,
1992.
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