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Lección Derecho
Empresarial |
El Consejo de la Unión Europea (Consejo de Ministros)
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© Citar como: González
Barriga, E. (2001): "El Consejo de la Unión Europea (Consejo de
Ministros)", [en línea] 5campus.com, Derecho empresarial <http://www.5campus.com/leccion/der020>
[y añadir fecha consulta] |
Sede:
Bruselas y Luxemburgo.
Fundamento jurídico: Artículos
202 a 210 (145 a 154) de los Tratados comunitarios, y artículos 3 y 5 (C y E)
del Tratado de la Unión Europea.
1. INTRODUCCIÓN
El Consejo de la Unión Europea, comúnmente conocido
como Consejo de Ministros, es donde los Estados miembros legislan, establecen
los objetivos políticos de la Unión Europea, coordinan sus políticas nacionales
y resuelven los conflictos existentes entre ellos y con otras Instituciones. Es
el órgano legislativo fundamental de la UE.
En sus procedimientos, sus usos y costumbres, e
incluso en sus discusiones, el Consejo da muestra de un grado de solidaridad y
confianza mutua difícil de encontrar en las relaciones entre Estados. De hecho,
es la única Institución comunitaria en la que están claramente presentes los
intereses de los países miembros.
Historia
El Consejo de Europa se creó para
desempeñar sus funciones como una Institución sin estructura administrativa
propia. Sin embargo, las actividades de las Comunidades Europeas crecieron
rápidamente, y esto dio lugar a una sobrecarga de trabajo y a una
multiplicación de los ámbitos de competencia del Consejo.
Hasta la entrada en vigor el 1 de
noviembre de 1993 del Tratado de la Unión Europea, el Consejo padecía de
incapacidad decisoria. Esto se debía a tres factores: el desaprovechamiento de
la posibilidad de la votación por mayoría cualificada en algunos de ámbitos,
como contemplaba el Tratado; la ampliación de la CE en 1973, y la incapacidad
de los Estados miembros, una vez alcanzados los objetivos del mercado común, de
llegar a un acuerdo sobre otros objetivos comunes.
En 1974 se creó el Consejo Europeo, que
suponía la institucionalización de las cumbres que hasta entonces se venían
celebrando de manera informal. Con este nuevo organismo, se pretendía crear una
autoridad política que marcase prioridades y directrices, facilitando así el
trabajo de las Instituciones y los Órganos comunitarios. Sin embargo, el
Consejo perdió aun más capacidad de decisión tras la creación del Consejo
Europeo, puesto que en la práctica las decisiones importantes se reservaban
para el Consejo Europeo.
Con el Acta Única Europea de 1986 se
imprimió un ritmo más dinámico al proceso de toma de decisiones en el seno del
Consejo de Ministros, aunque también influyó el que todos los Estados
compartieran el objetivo de llevar a buen término el mercado interior. En vez
de hacer frente al problema derivado de la negativa de los Estados miembros a
aplicar el principio de la votación por mayoría, el Acta Única estableció un
vínculo entre el principio de la votación por mayoría y las decisiones
necesarias para la realización del mercado interior. En la práctica se ha
podido constatar que desde 1986 aproximadamente el proceso de toma de
decisiones en el Consejo ha ganado velocidad y que las decisiones por mayoría
se han convertido en algo habitual.
El Tratado de la Unión Europea eliminó
la diferencia que aún mantenía el Acta Única entre el Consejo de Ministros de
la UE y las reuniones ministeriales en el marco de las relaciones exteriores.
En la Política Exterior y de Seguridad
Común (PESC) y en la cooperación en los ámbitos de la Justicia y los asuntos de
interior, el Consejo es ahora la única Institución comunitaria competente.
2. COMPOSICIÓN
En el Consejo de la Unión Europea se reúnen un
representante de cada Estado miembro de rango ministerial, facultado para
comprometer al Gobierno de dicho Estado miembro (artículo 203 TCE). Esto quiere
decir que puede ser representante un “ministro” regional, capacitado por el
gobierno central, y también un Primer Ministro.
La composición de cada sesión del Consejo varía en
función de los temas que se deban abordar, sin que por ello se altere su unidad
en tanto que Institución: de este modo, los Ministros de Asuntos Exteriores se
reúnen en el Consejo denominado “Asuntos Generales” para tratar sobre las
relaciones exteriores y las cuestiones de política general, los ministros encargados
de las cuestiones económicas y financieras se reúnen en el Consejo de “Economía
y Finanzas”, etc.
Los miembros del Consejo son políticamente
responsables ante sus parlamentos nacionales. Así pues, los ministros
nacionales legislan en representación de sus respectivos Gobiernos.
3. LA PRESIDENCIA DE LA UNIÓN EUROPEA
No hay un Presidente electo de la Unión Europea. La
Presidencia se ejerce por rotación por cada Estado miembro por un período de
seis meses (de enero a junio y de julio a septiembre). Para esta rotación se
sigue un orden previamente determinado por unanimidad por el Consejo (artículo
203 TUE). Hasta la ampliación a 15 miembros, la rotación de la Presidencia
venía estipulada en los Tratados.
Actualmente este es el orden de rotación:
- 1995: Primer semestre: Francia; segundo semestre:
España
- 1996: Primer semestre: Italia; segundo semestre:
Irlanda
- 1997: Primer semestre: Países Bajos; segundo
semestre: Luxemburgo
- 1998: Primer semestre: Reino Unido;
segundo semestre: Austria
- 1999: Primer semestre: Alemania;
segundo semestre: Finlandia
- 2000: Primer semestre: Portugal;
segundo semestre: Francia
- 2001: Primer semestre: Suecia; segundo semestre:
Bélgica
- 2002: Primer semestre: España; segundo semestre:
Dinamarca
- 2003: Primer semestre: Grecia.
El papel de la Presidencia
El Jefe de Estado o de Gobierno del país que ejerce
la Presidencia, preside el Consejo Europeo. Sus
ministros presiden el Consejo de la Unión Europea (cada
cual en el Consejo de su ramo).
Al principio de cada semestre, el país encargado de
la Presidencia determina las prioridades de su Presidencia.
El papel de la Presidencia ha ido adquiriendo una
importancia cada vez mayor a medida que se han ido ampliando y profundizando
las competencias de la Unión Europea. La Presidencia debe organizar y presidir
todas las reuniones, elaborar acuerdos aceptables y encontrar soluciones
pragmáticas a los problemas expuestos ante el Consejo, y buscar la coherencia y
continuidad en la toma de decisiones.
Además, la Presidencia, asistida por el Secretario
General del Consejo, que ejerce las funciones de Alto Representante de la
Política Exterior y de Seguridad Común, representa a la Unión Europea en las
materias que dependen de esta política.
4. FUNCIONAMIENTO
El reglamento interno del Consejo de la Unión
Europea se aprobó el 24 de julio de 1979.
El Consejo se reúne en Bruselas, excepto en abril,
junio y octubre, en que todos los Consejos tienen lugar en Luxemburgo.
Las sesiones del Consejo de la UE
La frecuencia de las sesiones varía en función de
la urgencia de los temas tratados. En general, los Consejos de “Asuntos
Generales” (ministros de Asuntos Exteriores), “Economía y Finanzas” y “Agricultura” se reúnen una vez por mes,
mientras que otros, como los Consejos de “Transportes”, “Medio Ambiente” o
“Industria”, celebran reuniones de dos a cuatro veces al año.
En ocasiones, para resolver problemas de especial
importancia, se celebran los llamados “consejos ampliados” o “consejos jumbo”.
A ellos asisten dos o más Ministros de
cada Estado miembro.
En total, el Consejo celebra un centenar de
sesiones oficiales cada año.
En las sesiones del Consejo se adoptan reglamentos,
directivas, decisiones, recomendaciones o dictámenes.
La representación es de 1+1, es decir, cada Estado
presente no puede representar más que a un Estado no presente a la vez
(artículo 206).
Cada sesión es convocada por el Presidente
(artículo 204), que es el ministro del ramo de la Presidencia.
En cada sesión el Consejo está asistido por el
COREPER (Comité de Representantes Permanentes) (artículo 207.1) y por
Secretaría General (artículo 207.2).
Desde 1993, a partir del debate sobre la
transparencia abierto en Maastricht, comenzaron a celebrarse sesiones públicas
del Consejo.
La Secretaría General
La Secretaría General es el órgano que centraliza
en Bruselas el trabajo del Consejo, a la vez que constituye un elemento de
continuidad en los trabajos de la Institución.
La Secretaría General se encarga, a todos los
niveles, de la preparación y del buen funcionamiento de los trabajos del
Consejo.
La principal tarea de la Secretaría General
consiste en preparar las reuniones del Consejo Europeo, del Consejo de la Unión
Europea, del COREPER y de los grupos de trabajo preparatorios del Consejo de la
UE. Además, asiste a la Presidencia y al Secretario General en la misión de
coordinación. Otra de sus funciones de elaborar la redacción y el contenido de
los acuerdos.
Por otra parte, la Secretaría General organiza el
servicio de interpretación para las reuniones, dado que los representantes de
los Estados miembros deliberan en sus propias lenguas. De igual forma, se
encarga de producir las traducciones necesarias de los documentos e informes de
sesión y proporciona asesoramiento jurídico al Consejo y a los Comités. Además,
administra el presupuesto del Consejo.
El máximo responsable de la Secretaría es el
Secretario General. Éste es también el Alto
Representante para la Política Exterior y de Seguridad Común
(actualmente, el español Javier Solana). Al Secretario General le asiste el Secretario General adjunto (Pierre de Boissieu), que es el
responsable de la gestión de la Secretaría General. Ambos son nombrados por el
Consejo.
La Secretaría General del Consejo está formada por:
los gabinetes del Secretario General y del Secretario General adjunto, el
servicio jurídico, la oficina de prensa y
direcciones generales en los distintos ámbitos políticos.
Aproximadamente 2.500 funcionarios, nacionales de
los 15 Estados miembros, trabajan en la Secretaría General, en las 11 lenguas
oficiales de la Unión Europea.
El COREPER
Desde 1958, se encarga de la preparación de los
trabajos del Consejo (art. 207.1 del Tratado CE) se encarga el Comité de
Representantes Permanentes (COREPER), compuesto por Representantes Permanentes
de los Estados miembros en Bruselas y por sus adjuntos. Se llama Representante
Permanente a un Embajador ante un Organismo Internacional. El actual
representante permanente de España ante la Unión Europea es D. Francisco Javier
Conde Saro.
El COREPER se reúne cada semana. Supervisa y
coordina asimismo los trabajos de unos 250 comités y grupos de trabajo
compuestos por funcionarios de los Estados miembros que preparan a nivel
técnico los informes que se presentan al COREPER y al Consejo.
Asimismo, es el encargado de preparar la agenda de
las reuniones del Consejo de Ministros y llevar a cabo los mandatos que éste le
confíe, adelantando la obtención de acuerdos mediante la realización de los
oportunos contactos y discusiones previas.
El COREPER se reúne a distintos niveles: a) el
COREPER 1, formado por los Representantes Permanentes; b) el COREPER 2, por los siguientes
diplomáticos en jerarquía; y c) grupos de trabajo.
Los diferentes grupos de trabajo especializados,
compuestos por expertos nacionales, envían sus informes al COREPER y sugieren
compromisos. Estudian las propuestas y los proyectos de texto, los puntos de
acuerdo y de desacuerdo.
5. ADOPCIÓN DE DECISIONES
Independientemente del sistema
de votación que se emplee en cada caso, el Consejo de la Unión Europea busca
siempre el consenso entre los Estados miembros, a pesar de que cada vez se
recurra más a la votación por mayoría cualificada.
Incluso los Estados miembros que
representan la opinión mayoritaria en una cuestión determinada saben bien que
en otras pueden encontrarse en minoría y, por tanto, dependerán de sus
asociados. Además, los debates en el Consejo suelen darse entre coaliciones de
Estados miembros que pueden cambiar de composición muy rápidamente. Si se aísla
con demasiada rapidez a algunos Estados miembros, es de esperar que no pueda
conseguirse posteriormente una mayoría cualificada.
Por ello, en la práctica sólo se
adoptan decisiones por mayoría cuando uno o varios Estados miembros no desean o
no pueden aceptar un compromiso.
Antes de llegar al momento de la
decisión/votación entre los miembros del Consejo, cada asunto debe seguir un
proceso de trabajo.
En primer lugar, un gran número
de grupos de trabajo compuestos de funcionarios nacionales se encargan
específicamente de discutir los aspectos técnicos de las propuestas elaboradas
por la Comisión. Los grupos envían cada texto por ellos analizado al Comité de
Representantes Permanentes, que actúa como segundo filtro.
Ya a un nivel político, el
COREPER intenta equilibrar los intereses encontrados de los Estados miembros y
elaborar una decisión que, en algunos casos, también puede ser aprobada por
mayoría cualificada.
La unanimidad
En asuntos que los Estados
miembros consideran especialmente delicados (por ejemplo, la ampliación de la
UE), las decisiones deben ser adoptadas por unanimidad, lo que alarga el
proceso considerablemente.
En realidad los Tratados sólo exigen unanimidad para
un número bastante reducido de asuntos (por ejemplo: armonización social y
fiscal, libertad de circulación de personas, etc.). Pero se ha tendido a la
unanimidad desde el contencioso que dio lugar al “Compromiso de Luxemburgo” de
1966. Este compromiso solucionaba la polémica surgida entre Francia y los demás
Estados miembros en el año 1965 ya que Francia se negaba a aceptar el paso de
la unanimidad a la mayoría cualificada que el Tratado de Roma había previsto
que tuviera lugar en esa fecha para determinados asuntos. Hasta que se logró
adoptar el Compromiso, y durante nueve meses, Francia se negó a ocupar su
puesto en el Consejo.
A partir de entonces, en las cuestiones
en las que un Estado miembro quiera hacer valer un “interés nacional vital”
habrá de negociarse para llegar a un compromiso todo el tiempo que haga falta,
hasta que el Estado miembro de que se trate pueda dar su consentimiento a la
propuesta común.
El Acta Única Europea no eliminó el
“Compromiso de Luxemburgo”, pero supuso la interrupción de su aplicación.
Actualmente, para que un Estado sienta que no se le ha tenido suficieentemente
en cuenta en un asunto de importancia trascendental para él, se recurre a las
mayorías cualificadas y minorías de bloqueo.
La mayoría simple
La mayoría simple supone que una decisión se toma
cuando cuenta con más votos a favor que en contra. A tal efecto, cada Estado
miembro del Consejo dispone de un voto. Se aplica salvo disposición en
contrario del Tratado (art. 205.1). Por tanto, se trata del modo de decisión de
derecho común. Pero en realidad, sólo se aplica a unos pocos asuntos:
reglamento interno del Consejo, organización del Secretario General del
Consejo, estatuto de los comités previstos por el Tratado.
La mayoría cualificada
Votos necesarios en la UE de los 15:
§
A propuesta de la Comisión: 62 votos.
§
Otros casos: 62 votos de 10 países.
§
Compromiso de Ioannina (1994): Si se oponen entre
23 y 25 votos, habrá que buscar una solución que consiga 65 votos.
Mayoría cualificada prevista tras la ampliación a
27 (a aplicar a partir de 2005):
§
A propuesta de la Comisión: 258 votos y mayoría de
miembros.
§
Otros casos: 258 votos y 2/3 de los miembros.
§
Posibilidad (modificación del compromiso de
Ioannina): Pedir que se constate que hay un mínimo del 62% de miembros a favor.
Los votos ponderados
Votos por Estado en la UE de los 15:
§
Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido: 10.
§
España: 8.
§
Bélgica, Grecia, Países Bajos y Portugal: 5.
§
Austria y Suecia: 4.
§
Dinamarca, Irlanda y Finlandia: 3.
§
Luxemburgo: 2.
Total de votos: 87.
Votos por Estado previstos tras la ampliación a 27 (a aplicar a partir de 2005):
§
Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido: 39.
§
España y Polonia: 27.
§
Rumanía: 14.
§
Países Bajos: 13.
§
Bélgica, Grecia, Portugal, Hungría y la República
Checa: 12.
§
Austria, Suecia y Bulgaria: 10.
§
Dinamarca, Irlanda, Finlandia, Lituania y
Eslovaquia: 7.
§
Luxemburgo, Letonia, Eslovenia, Estonia y Chipre:
4.
§
Malta: 3.
Total de votos: 345.
6. COMPETENCIAS
El Consejo está a cargo de la
coordinación general de las actividades de la UE.
La principal función del Consejo es la de representar los
intereses de los Estados miembros al nivel comunitario.
Pero
además el Consejo es el principal centro de decisión de la Unión Europea.
Esto revela que los intereses de los Estados miembros
son los que condicionan lo más sustancial de la política de la Unión Europea y
prevalecen sobre los intereses comunitarios (encarnados por la Comisión Europea
y el Parlamento Europeo), lo cual no quiere decir que no influyan los interess
de la UE.
En su papel decisorio, el Consejo decide sobre la
admisión de nuevos miembros (artículo 49 TUE).
El Consejo es el órgano
legislador supremo de la UE. Adopta las leyes que deben cumplir todos
los Estados miembros. Estas leyes se basan tanto en las propuestas de la
Comisión como en las líneas generales de actuación del Consejo Europeo.
Para una amplia gama de competencias comunitarias,
el Consejo adopta la legislación comunitaria, bajo forma de reglamentos y
directivas, conjuntamente con el Parlamento en lo que se conoce como
procedimiento de codecisión. En los ámbitos que no necesitan de la codecisión,
el consejo tiene la obligación de consultar al Parlamento.
Asimismo, el Consejo toma
decisiones individuales, formula recomendaciones no vinculantes y emite
resoluciones.
El Consejo es una de las dos
autoridades presupuestarias que adoptan el presupuesto de la
Comunidad, la otra es el Parlamento Europeo.
Respecto a la política
exterior de la UE , el Consejo celebra acuerdos internacionales de la
Comunidad (que son negociados por la Comisión y requieren la intervención del
Parlamento).
El Consejo lleva a cabo los nombramientos
de los miembros del Tribunal de Cuentas, del Comité Económico y Social y del
Comité de las Regiones.
El Consejo asegura la
coordinación de las políticas económicas generales de los Estados miembros (art. 145 del Tratado CE).
Sin perjuicio de las
competencias del Banco Central Europeo, toma las decisiones políticas en el ámbito
monetario.
La Política Exterior y de Seguridad Común y
cooperación en los ámbitos de Justicia y Asuntos Interiores comunitarios se crearon por el Tratado de la Unión Europea. En ellos el Consejo no
actúa como Institución comunitaria, sino de acuerdo con normas específicas de
carácter intergubernamental. Adopta asimismo decisiones marco de aproximación
de las legislaciones en los ámbitos de la justicia y de los asuntos de
interior.
El Consejo define y ejecuta la
Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), basándose en orientaciones
generales definidas por el Consejo (artículo 13
TUE).
También se encarga de fomentar
la Cooperación Policial y Judicial en Materia Penal (artículo 30 TUE).
7. RELACIÓN CON OTRAS INSTITUCIONES DE LA UE
Relaciones del Consejo de la UE con la Comisión Europea
Cuando el Consejo actúa en calidad de legislador,
el derecho de iniciativa le corresponde a la Comisión
Europea, que presenta al Consejo una propuesta. El Consejo puede,
previo estudio, modificarla antes de adoptarla. En los actos que adopta, el
Consejo puede conferir competencias de ejecución a la Comisión.
Como el Consejo únicamente puede
modificar una propuesta de la Comisión si cuenta con unanimidad, mientras que a
menudo puede aprobar el texto de la Comisión por mayoría cualificada, rara vez
se toman en el Consejo decisiones sin intervención de la Comisión.
Relaciones del Consejo de la UE con el Parlamento Europeo
El Consejo de la UE comparte con el Parlamento Europeo
las competencias legislativas y presupuestarias. El Parlamento participa
activamente en el proceso legislativo. En una amplia gama de cuestiones
(mercado interior, protección de los consumidores, redes transeuropeas,
educación, sanidad, etc.), la legislación comunitaria la adoptan conjuntamente
el Parlamento Europeo y el Consejo. Es lo que se llama el procedimiento de
“codecisión”. También el presupuesto de la Comunidad Europea es aprobado por el
Parlamento Europeo y por el Consejo.
Relaciones del Consejo de la UE con otros Órganos europeos
En diversos ámbitos se consulta a los
interlocutores sociales y otros grupos de interés, a través del Comité Económico y Social, y a los poderes
locales y regionales, representados en el Comité de las
Regiones.
RESUMEN:
En esta lección nos hemos aproximado a una de las
Instituciones comunitarias, el Consejo de la Unión Europea. Hemos podido
conocer sus características básicas, como sus lugares de reunión y su
composición. Además nos hemos acercado brevemente a sus principales funciones.
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de Estudios Constitucionales. Madrid, 1992.
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— Tratado de la Unión Europea. Ed. BOE. Madrid, 1992.