Lección Derecho Empresarial |
El
Tribunal de Cuentas Europeo
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© Citar como: González
Barriga, E. (2001): "El Tribunal de Cuentas Europeo", [en
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Fecha de fundación: 22 de julio de 1975
Sede:
Luxemburgo
Fundamento jurídico: Artículos
4, 188 A a 188 C y 206 del Tratado CE
1.INTRODUCCIÓN
El Tribunal de Cuentas Europeo es una Institución
independiente que controla la gestión financiera de la Unión Europea, de sus
Instituciones (Comisión Europea, Parlamento
Europeo, Consejo de la Unión Europea, Tribunal
de Justicia, Banco europeo de inversiones), de sus
Órganos (agencias, fundaciones, institutos, observatorios...) y de los
beneficiarios de las ayudas europeas. Protege los intereses de la Unión Europea
frente al fraude y las irregularidades.
El Tribunal de Cuentas hace la
función de órgano de control externo, diferente de los responsables de la
gestión financiera interna de cada Institución.
Pese a la existencia
del Tribunal de Cuentas, la responsabilidad fundamental de supervisar y
desembolsar los fondos comunitarios les corresponde a los propios Estados
miembros, que responden directamente del 80% del presupuesto. También son ellos
los responsables del control de los gastos y de la revisión de cuentas.
El Tribunal de Cuentas
fue creado por el Tratado, celebrado el 22 de julio de 1975 entre los Gobiernos
de los Estados miembros, por el que se modifican determinadas disposiciones
financieras y que entró en vigor el 1 de junio de 1977. Se pretendía ampliar y
mejorar el control del presupuesto comunitario de la misma forma en que se
había reforzado la situación financiera de la Comunidad Europea y se había
decidido asignar a la CE recursos propios. La creación del Tribunal de Cuentas
coincidió con la redistribución de competencias presupuestarias y la nueva
reglamentación del procedimiento presupuestario a partir de 1975, la cual
supuso sobre todo para el Parlamento Europeo más poderes en la elaboración y
aprobación del presupuesto comunitario. Mediante el Tratado de 22 de julio de
1975, se concedió al Parlamento, entre otras cosas, la competencia exclusiva de
aprobar la gestión de la Comisión Europea en la ejecución del presupuesto, que
la Comisión ejecuta bajo su propia responsabilidad. Para ello, el Parlamento
debe cooperar con el Tribunal de Cuentas, que al cierre de cada ejercicio
elabora un informe anual para este fin.
Desde 1977,
el Tribunal ha ido evolucionando hasta convertirse en una instancia autónoma de
examen y de control, cuya autoridad fáctica y capacidad para imponerse gozan
del reconocimiento general.
El Tratado de la Unión
Europea de 7 de febrero de 1992, se elevó al Tribunal de Cuentas al rango de
Institución principal.
No
obstante, el Tribunal de Cuentas se encuentra en una situación difícil desde el
punto de vista institucional. La razón de ello es que entre las otras
Instituciones que participan en el control, el Parlamento y la Comisión, por
fuerza ha de darse una tensión natural en estos temas. El Tribunal de Cuentas
se ha ocupado especialmente de la política agrícola de la Unión Europea, a la
que reprochó, entre otras cosas, la falta de equilibrio en el mercado y la
carencia de normas eficaces para llevar la contabilidad y estimar las
existencias almacenadas de excedentes de producción, así como defectos en el
control de las restituciones a la exportación.
Desde
hace tiempo, el Parlamento viene exigiendo la creación de una unidad
comunitaria de control, que sea independiente y que pueda tomar medidas
inmediatamente, con el fin de que se dedique exclusivamente a combatir el
fraude, tema que despierta gran interés entre el público europeo.
2.COMPOSICIÓN
El Tribunal de Cuentas Europeo es
un órgano colegiado que está compuesto por 15 miembros, un
miembro por Estado miembro de la Unión Europea. El Consejo europeo de Bruselas
de los 10 y 11 de Diciembre de 1993 confirmó este principio y decidió que el
número de miembros del Tribunal aumentará en función de las futuras adhesiones
a la Unión Europea.
El mandato de los miembros del
Tribunal de Cuentas dura seis años y es renovable.
Los miembros son elegidos por
unanimidad por el Consejo de la Unión Europea tras consulta del Parlamento
Europeo. Se escogen entre personalidades que pertenecen o que han pertenecido
en sus países respectivos a las Instituciones de control externo o que poseen
cualificaciones específicas en el ámbito del control externo de las finanzas
públicas.
Los miembros del tribunal de
Cuentas deben cumplir tres requisitos básicos. El primero es la competencia
respecto a su función. El segundo requisito es la independencia frente a todo
gobierno o todo Organismo. Y por último, deben ejercer sus funciones a tiempo
completo. Estos dos últimos requisitos se traduce en que, mientras dura su
mandato, los miembros del Tribunal de Cuentas Europeo no pueden ejercer ninguna
otra actividad profesional, retribuida o no.
Los miembros del Tribunal de
Cuentas eligen de entre ellos a un Presidente para un período de
tres años, que es renovable. Desde el 18 de Enero de 1999, el Presidente del
Tribunal de Cuentas Europeo es Jan O.
Karlsson.
El Presidente debe velar por el
buen funcionamiento de los servicios y el buen desarrollo de la actividad del
Tribunal de Cuentas Europeo. Además representa al Tribunal en el exterior, en
especial para todo lo que se refiere a los informes con las demás Instituciones
europeas y los Tribunales de Cuentas nacionales.
La Plantilla
del Tribunal de Cuentas para el conjunto de categorías profesionales (entre
empleos permanentes y temporales) es de aproximadamente 550 agentes altamente
cualificados procedentes de los 15 países de la Unión, de los cuales unos 250
son auditores.
3.FUNCIONAMIENTO
El Tribunal de cuentas dispone de
autonomía en materia de organización. De esta forma, es el propio Tribunal el
que adopta su reglamento interno.
Para el ejercicio de
las funciones de control, cada uno de los miembros
del Tribunal tiene adjudicado específicamente un sector de control. Además se
forman Grupos de Auditoría. Estos grupos reparten las competencias respectivas
entre los miembros que los componen y tienen principalmente por función
preparar las deliberaciones del Tribunal.
Sin embargo, como el Tribunal de
Cuentas es un órgano colegiado, es necesario que sea el Tribunal como tal el
que decida las consecuencias de las observaciones que resultan de los
controles, y que por lo tanto adopte los informes anuales, los informes
especiales o los dictámenes.
Los controles en los Estados
miembros se efectúan en relación con las Instituciones de control nacionales.
Por lo que respecta a los procedimientos de votación, el Tribunal de
Cuentas es un órgano colegiado y, por lo general, decide por mayoría de sus
miembros.
4.COMPETENCIAS
El
Tribunal de Cuentas puede controlar a todo Organismo o persona que gestione o
reciba fondos comunitarios. Principalmente controla a las Instituciones y
Órganos comunitarios, las administraciones nacionales, regionales y locales, y
a los beneficiarios finales de ayudas comunitarias.
Sin
embargo, dada la importancia del presupuesto, el Tribunal de Cuentas no puede
controlar en un ejercicio presupuestario la totalidad de las operaciones
financieras comunitarias. Así pues, lo que hace es verificar fundamentalmente
la fiabilidad de los sistemas de aplicación de las legislaciones europeas en
los ámbitos comunitario y nacional a través de controles por muestreo.
El Tribunal de
Cuentas garantiza al ciudadano europeo que el presupuesto de la Unión Europea
ha sido gestionado y ejecutado de forma regular y con la mayor eficacia
posible. Esto lo hace mediante el control de la legalidad y la regularidad de
los ingresos y gastos del presupuesto de la Unión Europea. Además comprueba que
se hayan alcanzado los objetivos de la gestión financiera, evaluando en qué
medida y a qué precio.
Los
auditores del Tribunal controlan los documentos justificativos de las
operaciones financieras y pueden realizar fiscalizaciones en el lugar donde se
encuentren los administradores directos y los beneficiarios de los fondos
comunitarios. Los auditores deben realizar numerosas misiones de control, en la
sede de las restantes Instituciones, especialmente en Bruselas, en los 15
Estados de la Unión y también en todos los países del mundo que se beneficien
de una ayuda comunitaria.
El
Tribunal de Cuentas tiene acceso a toda la información que necesite para
cumplir su misión de control. El control en los Estados miembros se efectúa en
colaboración con las Instituciones nacionales de control o con los servicios
nacionales competentes.
El
Tribunal de Cuentas publica un informe anual relativo a la ejecución del
presupuesto de la Unión del año anterior. En
principio, esto sólo permite al Tribunal de Cuentas un control a posteriori de
la gestión financiera. No obstante, los informes del Tribunal
constituyen un medio de presión en las Instituciones y demás Órganos
administrativos para que garanticen una buena gestión de los fondos.
Asimismo
el Tribunal de Cuentas Europeo debe elaborar una declaración de fiabilidad
relativa a la fiabilidad de las cuentas, así como a la legalidad y regularidad
de las operaciones subyacentes del ejercicio presupuestario anterior,
El
Tribunal de Cuentas también publica varios informes anuales específicos
relativos a determinados Organismos comunitarios. Para
cumplir el mandamiento de la publicidad y transparencia del presupuesto, existe
ante todo una disposición, según la cual el Tribunal de Cuentas en todo momento
puede emitir dictamen sobre cuestiones específicas y, por la vía del control de
acompañamiento, puede someter a examen transacciones aún inconclusas mediante
informes especiales. La iniciativa para poner en marcha este procedimiento
puede proceder del propio Tribunal de Cuentas o de las demás Instituciones
europeas.
Además
el Tribunal de Cuentas da a conocer diversos informes especiales sobre temas de
particular interés.
El dictamen del Tribunal de
Cuentas Europeo debe obligatoriamente ser solicitado antes de la adopción de
disposiciones legislativas de carácter financiero, en particular para lo
relativo a los reglamentos financieros y la puesta a disposición de recursos
propios. Las demás Instituciones comunitarias también pueden pedir al Tribunal
su dictamen.
Las observaciones del Tribunal de
Cuentas Europeo, que constan en los informes anuales o especiales, van junto
con respuestas con las cuales la Comisión y las demás Instituciones afectadas
justifican su gestión. El Tribunal las toma en cuenta antes de adoptar sus
observaciones de manera definitiva.
En
general, los informes y dictámenes del Tribunal de Cuentas Europeo se publican
en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas en todas las lenguas
comunitarias y se puede acceder a ellos en las páginas Internet del Tribunal.
Los
informes de control del Tribunal de Cuentas son un factor esencial del
procedimiento de aprobación de la gestión del presupuesto. El Parlamento
Europeo y el Consejo de la Unión Europea, como autoridades presupuestarias,
reciben estos informes y los tienen en cuenta para decidir la aprobación o no
de la gestión de la Comisión en cuanto a la ejecución presupuestaria de un
ejercicio.
El
Tribunal de Cuentas no dispone de un poder jurisdiccional propio. Cuando los
auditores del Tribunal descubren fraudes o irregularidades, o bien indicios de
fraudes, se transmite la información obtenida con la mayor rapidez posible a
los Organismos comunitarios competentes para que procedan de la forma más
oportuna.
Por
eso, el Tribunal de Cuentas ha solicitado que, dentro de la Conferencia
Intergubernamental, tenga la posibilidad de recurrir al Tribunal de Justicia
Europeo para garantizar que se respeten sus prerrogativas, se le facilité aún
más el acceso a la información y se le convierta en auditor externo del segundo
y del tercer pilares de la Unión Europea (Política Exterior y de Seguridad
Común, y Justicia e Interior).
La
Unión Europea y sus Estados miembros son los responsables de combatir el fraude
y cualquier otra actividad ilegal que perjudique los intereses financieros
comunitarios.
El
papel del Tribunal de Cuentas es la prevención y la detección del fraude y de
las irregularidades.
El personal a cargo de la gestión
y de la ejecución de los programas europeos es el primer responsable de la
prevención, de la detección y de la búsqueda de irregularidades. Cuando el
Tribunal de Cuentas identifica lagunas, irregularidades y casos de fraude
potenciales, los somete a la atención de administraciones y Órganos competentes
para que actúen en consecuencia. Señala asimismo las insuficiencias en los
sistemas y los procedimientos que pudiesen haber estado en los orígenes de los
problemas en cuestión.
Los
informes del Tribunal de Cuentas Europeo facilitan la mejora de los sistemas
comunitarios. Avisan a las Instituciones comunitarias y al ciudadano europeo de
los problemas que la Comisión y las autoridades correspondientes de los Estados
miembros tendrían que procurar solucionar.
De
esta forma se abre una puerta hacia la mejora de los sistemas de gestión y de
control, y hacia un uso más racional de los recursos financieros comunitarios.
5. EL PRESUPUESTO COMUNITARIO
Pese a la existencia
del Tribunal de Cuentas, la responsabilidad fundamental de supervisar y
desembolsar los fondos comunitarios les corresponde a los propios Estados
miembros, que responden directamente del 80% del presupuesto. También son ellos
los responsables del control de los gastos y de la revisión de cuentas.
El
presupuesto total anual de la UE asciende a aproximadamente 90000 millones de
euros.
Los
ingresos del presupuesto de la Unión Europea proceden esencialmente de los
derechos de aduana de las mercancías importadas en Europa, de parte del IVA
correspondiente a todas las compras o servicios efectuados y de una cantidad
abonada por los Estados miembros en función de su Producto Nacional Bruto. Este
presupuesto se destina a las políticas comunitarias y al funcionamiento de las
Instituciones.
Principales
ingresos:
§
Derechos de aduana: 14%
§
IVA: 36%
§
PNB: 48%
§
Otros: 2%
Principales
gastos:
§
Política agrícola común: 48%
§
Desarrollo regional: 35%
§
Investigación, energía, industria, medio ambiente, mercado interior:
6%
§
Cooperación con terceros países: 5%
§
Gastos de funcionamiento de las Instituciones comunitarias: 5,5%
§
Otros: 0,5 %
La
financiación del presupuesto comunitario
Desde
1970, el presupuesto se financia mediante recursos propios aprobados de común
acuerdo por los Estados miembros previa consulta al Parlamento Europeo. En la
actualidad su límite está en el 1,27% del producto nacional bruto. Hoy en día,
en los recursos propios se incluyen:
a.
Los aranceles recaudados en las fronteras exteriores de la
Unión;
b.
Las exacciones agrícolas sobre productos importados de
terceros países;
c.
Un porcentaje del IVA recaudado en toda la Unión sobre los
bienes y servicios;
d.
Un "cuarto recurso" calculado sobre la base de
la prosperidad de los diferentes Estados miembros (su producto nacional bruto).
6.
RELACIÓN CON OTRAS INSTITUCIONES DE LA UE
El Tribunal de Cuentas Europeo
asiste al Parlamento Europeo y al Consejo de la Unión Europea en el ejercicio
de su función de control de la ejecución del presupuesto. Esta asistencia se da
principalmente mediante el procedimiento de aprobación de la gestión en la
ejecución del presupuesto.
El Presidente del Tribunal debe
presentar cada año (generalmente en el mes de noviembre) el informe de esta
Institución al Parlamento Europeo. Este informe es un elemento fundamental de
la decisión del Parlamento Europeo sobre la aprobación de la gestión de la
Comisión.
Asimismo, el Tribunal de Cuentas
Europeo presenta al Consejo de la Unión Europea y al Parlamento Europeo una
declaración de fiabilidad relativa a la fiabilidad de las cuentas y a la
legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes. Esta declaración de
fiabilidad es un elemento importante del procedimiento de aprobación de la
gestión, puesto que permite conocer si el dinero del contribuyente europeo ha
sido empleado como debía serlo.
Existe reciprocidad entre el Tribunal
de Cuentas y las demás Instituciones comunitarias a la hora de enviar
diferentes informes.
El Tribunal de Cuentas ejerce su
derecho de presentar en todo momento observaciones sobre cuestiones
particulares mediante informes especiales.
Por su parte, las demás
Instituciones pueden solicitar al Tribunal de Cuentas Europeo dictámenes sobre
cuestiones particulares.
Para defender aún
mejor que en el pasado el dinero de los contribuyentes, el Tribunal de Cuentas
ha pedido que, en el marco de la Conferencia Intergubernamental, tenga la
posibilidad de recurrir al Tribunal de Justicia Europeo para garantizar que se
respeten sus prerrogativas, se le facilité aún más el acceso a la información y
se le convierta en auditor externo del segundo y del tercer pilares de la Unión
Europea (Política Exterior y de Seguridad Común, y Justicia e Interior).
Finalmente cabe
señalar que el Tribunal de Cuentas es totalmente independiente respecto a las
demás Instituciones comunitarias y a los Estados miembros. De esta forma se
garantiza la objetividad de sus funciones de control, así como su decisión
libre sobre la organización y programación de sus actividades de control, y
sobre la publicación de sus informes.
RESUMEN:
En esta lección nos hemos
aproximado a una de las Instituciones comunitarias, el Tribunal de Cuentas Europeo.
Hemos podido conocer sus características básicas, como sus lugares de reunión y
su composición. Además nos hemos acercado brevemente a sus principales
funciones.
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la CE. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1992.
CALVO
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Orígenes, funcionamiento y objetivos de la Unión Europea. Oficina de
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ÁLVAREZ, Antonio: Manual de Economía y
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DE BUSTILLO, Rafael; BONETE, Rafael: Introducción a la Unión Europea. Ed.
Alianza. Madrid, 1997.
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Juan: La Unión europea en Internet.
Ed. Anaya. Madrid, 1998.
TAMAMES,
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Madrid, 1994.
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Madrid, 1992.